土地洪氾風險課題 | 後龍溪流域整體改善與調適規劃

一、土地洪氾風險現況說明

(一) 土地易積淹與淹水潛勢區位

本計畫參考水利署公告之淹水潛勢圖資,當後龍溪流域發生24小時降雨量500mm(約25~50年重現期距)情境時,後龍鎮北勢溪排水及苗栗市田寮排水淹水潛勢如圖1、圖2所示。其顯示當降雨量為350mm時,後龍溪流域內之淹水潛勢區位集中於後龍溪出海口右岸、北勢溪排水沿岸,以及頭屋大橋與苗栗都市計畫區一帶、老田寮溪滙流處河段等,淹水深度約0.3~2m;在降雨量為500mm時,雖淹水區位大致相同,但淹水範圍持續擴大,淹水深度約0.3~3m。另外,109年度「苗栗縣水災危險潛勢地區保全計畫」中,於後龍溪流域提列重大淹水地區及積(淹)水潛勢區熱點位置包括苗栗市之水源里、玉華里、勝利里、嘉盛里、嘉新里、維祥里等,如圖1、圖2所示。

(二) 後龍溪流域淹水潛勢區位範圍內之國土功能分區劃設情形

比照苗栗縣國土計畫,本計畫以定量降雨24小時500mm情境作為災害敏感條件,情境下淹水深度30公分以上之範圍檢視苗栗縣國土功能分區劃設狀況,如圖3所示,其中,約233.59公頃位屬農業發展地區第一類(以下簡稱農發一),以及約172.99公頃位於農業發展地區第二類(以下簡稱農發二);另有約100公頃之土地位於城鄉發展地區第一類(以下簡稱城發一),為都市計畫發展用地。再者,本計畫初步依據國土利用調查圖資,並套繪後龍溪流域之淹水潛勢區位,茲以農業、森林、水利及其他利用類土地為非建成區;交通、建築、公共、遊憩及礦鹽利用類土地為建成區,結果如圖4所示,淹水潛勢區位現況約80.9%為非建成區,且多為農業利用土地(66%),少部分(約19.1%)現況為已建成區。

圖1 後龍溪流域北勢溪排水周遭淹水潛勢圖(24小時500mm)
圖2 後龍溪流域田寮排水周遭淹水潛勢圖(24小時500mm)

(三) 後龍溪破堤或溢堤高危險堤段淹水影響範圍內之國土功能分區劃設情形

本計畫參酌民國108年「後龍溪水系風險評估」成果,針對較高危險度堤段,模擬包括七十份堤防、銅鑼護岸破堤及其他堤段(現況無防洪設施或僅有低水護岸)溢堤之淹水範圍,並與國土功能分區進行套繪,成果如圖5所示,後龍溪流域堤防破堤或溢堤高危險堤段之淹水影響範圍內之國土功能分區,最大宗為農業發展地區,包括農發二(約19.95公頃)、農發三(約8.5公頃);以及城發第二類之二(約10.79公頃);另有部分國保一(約8.45公頃)。

二、土地洪氾風險課題評析

後龍溪土地洪氾風險重要課題評析綜整如圖6所示,說明如下:

(一)  民眾對於淹水程度認知差異大且對改善與調適等觀念認識有限 (B1)

氣候變遷所導致之極端降雨使洪災風險增加,政府部門意識到結構式減災策略有其極限,開始導入非結構式減災措施,其中土地利用管理與承洪調適為非結構式減災之重要一環。然而,在結構式減災策略的基礎上,土地利用管理與調適作為之落實,除了由公部門角度就各級空間計畫、土地使用管制規則等方面進行各項規劃管制外,民眾對於淹水程度認知及改善與調適等觀念的改變調整,與其願意採取之調適措施,方為提升承洪韌性的關鍵,其對於公部門提出各項非結構式減災措施,包括如土地管制措施、NBS、農地在地滯洪等各項承洪調適策略之接受度與配合度,皆一定程度影響土地洪氾調適之成效。

圖5 後龍溪流域破堤或溢堤高危險堤段淹水範圍內國土功能分區圖
圖6 後龍溪土地洪氾風險重要課題評析綜整示意圖

(二)  流域內高淹水潛勢地區與國土功能分區間之競合(B2)

依據前述土地洪氾風險現況說明可知,在苗栗縣國土計畫,本計畫以定量降雨24小時500mm情境作為災害敏感條件,情境下後龍溪流域高淹水潛勢地區內之國土功能分區以農發一為主,約233.6公頃;其次為農發二,約173.0公頃;以及城發一,約100公頃;另有部分淹水面積分散於國保一、城發二之三等國土功能分區,如圖3所示。其中苗栗縣北勢溪排水、田寮排水近年皆已完成分洪道建設,具備基礎防洪能力,惟其排水保護標準分別為1日356mm以及24小時315mm,故排水於本計畫所採用之24小時500mm降雨情境仍有局部淹水潛勢地區,該風險與國土功能分區之競合應納入探討。

(三)  氣候變遷下流域內破溢堤高風險堤段淹水範圍宜有對應之土管規則(B3)

依據前述風險評估堤防破堤之淹水測試模擬,其淹水範圍內之國土功能分區主要分布於農發二(約19.95公頃)、農發三(約8.5公頃);以及城發二之二(約10.79公頃);另有部分國保一(約8.45公頃);以及少部分零星分布於國保四、城發一、城發二之一及城發二之三,如圖5所示。上述破堤或溢堤淹水範圍若涵蓋城發用地部分,應思考其後續開發對應之土管規則,未來如有都市更新契機時應納入考量規劃因應。

(四)  梳理面臨淹水風險所對應之土地管理工具(B4)

依據後龍溪流域土地洪氾風險現況分析,顯示後龍溪流域內部分土地因洪氾災害造成其與目前劃設之國土功能分區存在競合,除上述考量調整國土功能分區之作法外,目前正值國土計畫推動之際,而國土法可資運用之工具包括流域特定區域計畫、縣市國土計畫之部門空間發展計畫、成長管理策略、氣候變遷調適策略及土地使用管制規則等,均可用以協助後龍溪流域土地洪氾之調適規劃與執行推動,然而各項土地管理工具之法源、適用時機與條件、具體執行作法為何,應透過系統性的彙整梳理,對應不同流域課題之性質,進而提出各項土地使用管理規則修訂之建議內容,俾將如逕流分擔等防洪策略具體落實於國土規劃中。

(五)  流域調適改善應先評估逕流分擔適宜之推動區位 (B5)

流域調適計畫針對流域內土地洪氾之議題,探討透過土地調適分擔逕流策略,提昇區域耐災能力,其係藉由逕流分擔措施研擬,以多目標土地使用進行規劃,讓水道與土地共同分擔逕流,有效的分散逕流及災害,提高土地耐淹能力,進而提升國土韌性。由於後龍溪流域尚未辦理相關逕流分擔評估規劃,本計畫建議執行流域調適計畫研擬改善策略前,應先初步評估流域需推動逕流分擔之區位,俾使改善策略能有效連結逕流分擔推動手段。

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